北京市海淀區(qū)知春路14號，國家疾病預防控制局與國家衛(wèi)生健康委員會同在一棟辦公大樓。在“國家疾病預防控制局”掛牌的第279天，2022年2月16日，國家疾控預防控制局“三定方案”正式公布，即定職能、定機構、定編制。
“兩個牌子，一左一右掛在國家衛(wèi)健委大樓前面，這意味著國家疾病預防控制局的高度以及國家的重視?！北本┐髮W國家發(fā)展研究院中國健康發(fā)展研究中心主任李玲在接受人民日報健康客戶端采訪時表示，建立國家疾病預防控制局，責、權、利統(tǒng)一和配位，將對全國人民的公共衛(wèi)生安全負責，筑牢公共衛(wèi)生防護體系。
穩(wěn)中求變的改革：責、權、利關系理順
在李玲教授看來，副部級單位設置，增設10個機構的設置，將責、權、利關系理順了。專業(yè)的事讓專業(yè)的人有“發(fā)言權與決策權”。中國疾控改革真正往前進了一步。
2月16日，中國機構編制網(wǎng)發(fā)布了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于調(diào)整國家衛(wèi)生健康委員會職能配置、內(nèi)設機構和人員編制的通知》，將國家衛(wèi)健委下設的醫(yī)政醫(yī)管局更名為醫(yī)政司，衛(wèi)生應急辦公室（突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮中心）更名為醫(yī)療應急司，同時撤銷疾病預防控制局、綜合監(jiān)督局。
從國家衛(wèi)健委疾控局到國家疾病預防控制局，名字的改變，意義非同尋常。根據(jù)中國機構編制網(wǎng)《國家疾病預防控制局職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，國家疾病預防控制局是國家衛(wèi)生健康委員會管理的國家局，為副部級。國家疾控局機關行政編制170名。設局長1名、副局長4名，正副司長職數(shù)32名。
北京大學醫(yī)學部公共衛(wèi)生學院衛(wèi)生政策與管理系主任吳明告訴人民日報健康客戶端，從“三定方案”可以看出，國家疾控預防控制局的行政級別、編制人數(shù)明顯提高了，足以體現(xiàn)了政府對疾控的重視程度。
值得注意的是，《國家疾病預防控制局職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》中，明確了主要職責是：組織擬訂傳染病預防控制及公共衛(wèi)生監(jiān)督的法律法規(guī)草案、政策、規(guī)劃、標準，領導地方各級疾病預防控制機構業(yè)務工作，規(guī)劃指導傳染病疫情監(jiān)測預警體系建設，組織開展疫情監(jiān)測、風險評估工作并發(fā)布疫情信息，建立健全跨部門、跨區(qū)域的疫情信息通報和共享機制等等。
本次規(guī)定中，明確了國家疾病預防控制局應當強化對各級疾病預防控制機構的業(yè)務領導和工作協(xié)同，堅持將預防關口前移，健全多渠道監(jiān)測預警機制，建立智慧化預警多點觸發(fā)機制，推動公共衛(wèi)生服務與醫(yī)療服務高效協(xié)同、無縫銜接，完善公共衛(wèi)生重大風險評估、研判、決策機制，提高評估監(jiān)測敏感性和準確性。
“此次改革是穩(wěn)中求變的一次改革。相比此前大部分職能沒有變化，但有所拓展，如加強了監(jiān)督職能，強化監(jiān)測預警、風險評估和研判以及應急處置等職能，有了明確的司局管理”。吳明說。 “類似副部級的新建的局單位，就是國家醫(yī)保局。我們看到國家醫(yī)保局成立后，理順權責利，醫(yī)保談判、集采藥物和耗材降價均超過50%以上，老百姓獲得了實實在在的福利。”李玲認為，國家疾病預防控制局成立后，也會有新的作為。
作為醫(yī)改的一部分，國家疾病預防控制局的成立也將給公衛(wèi)系統(tǒng)帶來大的變革。 武漢大學公共衛(wèi)生學院宇傳華教授告訴人民日報健康客戶端，國家局設立、三定方案出臺，是基于解決過去“能力不強、機制不活、動力不足、防治不緊密”等問題的一項體制改革，推動了醫(yī)防協(xié)同機制。疾控局“統(tǒng)籌規(guī)劃并監(jiān)督管理傳染病醫(yī)療機構及其他醫(yī)療機構疾病預 防控制工作”，這是預防關口前移，健全多渠道監(jiān)測預警機制的體現(xiàn)。
嶄新的牌子：疾控人的“春天來了”
“三定方案”的出臺，在很多疾控人眼中意味著，過去疾控制人員普遍感到被邊緣化的情況得到扭轉(zhuǎn)。行政權、監(jiān)督權、獨立性的改變，讓疾控人的“春天來了”。
“這意味著拉開了疾控體系改革的大幕。”來自貴州的一位疾控一線工作者林質(zhì)（化名）告訴人民日報健康客戶端，各地衛(wèi)生健康行政部門、所屬事業(yè)單位等均會開展相應機構建設和改革。能加強基層疾控機構能力建設，筑牢公共衛(wèi)生安全防護網(wǎng)。
從“防疫站”到“疾控中心”，再到國家疾病預防控制局，風風雨雨歷經(jīng)了近50年。吳明曾任國務院醫(yī)改領導小組第二屆專家咨詢委員會委員，1979年考入北京醫(yī)學院（北大醫(yī)學部前身）預防醫(yī)學專業(yè)，這讓她有機會見證中國公共衛(wèi)生的一路起伏。
據(jù)中國人口出版社《中國疾病預防控制60年》記載，初期，我國面臨著疫病叢生、缺醫(yī)少藥的局面。急性傳染病、寄生蟲病和地方病威脅人民生命與健康。1953年1月，政務院第167次會議批準，在全國各省、自治區(qū)、直轄市以及地（市）、縣（旗、區(qū)）建立衛(wèi) 生防疫站。
此后，全國在原防疫大隊、專業(yè)防治隊等基礎上，自上而下地建起省、地（市）、縣三級衛(wèi)生防疫站和專業(yè)防治所、站，并培養(yǎng)防疫專業(yè)隊伍。
1959年-1961年，三年自然災害時期，初建起來的衛(wèi)生防疫體系經(jīng)受了第一次打擊，許多地方將衛(wèi)生防疫站、?？品乐嗡c衛(wèi)生行政機構、醫(yī)療保健機構合并為所謂的“三合一”、“四合一”，使大批防疫機構工作停頓，人員流失。
直至1962年黨中央提出“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的方針后，原衛(wèi)生部于1964年頒發(fā)《衛(wèi)生防疫站工作試行條例》，明確規(guī)定衛(wèi)生防疫站是衛(wèi)生事業(yè)單位，是國家衛(wèi)生組織的有機組成部分。
1972年，國務院發(fā)出《健全衛(wèi)生防疫工作的通知》，衛(wèi)生防疫機構逐漸恢復。至1975年已有衛(wèi)生防疫站2912個。 2001年，原衛(wèi)生部印發(fā)《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》。國家、省、地（市）、縣四級疾病預防控制中心為主體的疾病預防控制體系初步形成。
2002年，中國疾控中心（CDC）創(chuàng)建。2003年非典疫情的發(fā)生和流行，剛成立一年的中國疾控中心遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。當年，中國CDC迅速建立網(wǎng)絡直報系統(tǒng)。用3個月建立疫情上報制度，直接將電腦配備到鄉(xiāng)級衛(wèi)生院，并統(tǒng)一制定疫情報告卡。
吳明告訴人民日報健康客戶端，早在40年前，預防醫(yī)學并不是一門很受重視的學科。2003年的SARS疫情終于喚起政府對公共衛(wèi)生的關注，科研經(jīng)費、畢業(yè)生就業(yè)都有了一定改善?？蓵簞e了非典幾年后，步入了“和平時期”，一些地區(qū)政府對疾病防控的重視程度開始降低，出現(xiàn)疾控體系建設弱化的趨勢，各種問題相繼浮現(xiàn)。“疾控工作做得越好，越?jīng)]有‘事情’發(fā)生，就越不受到重視”成了疾控中心難以規(guī)避的悖論。
2020年，兩會期間，中國疾病預防控制中心相關負責人建議，加強疾控機構核心能力建設，提升“專業(yè)話語權”。疾控機構存在“權責不對等”，承擔提出防控策略的職責，卻缺乏疫情處置的決策權、話語權，導致行政決策和技術策略脫節(jié)，應強化全國疾控系統(tǒng)“一盤棋”。
“新冠疫情發(fā)生以來，根據(jù)疫情防控要求，不斷強弱項，補短板，堵漏洞，取得了疫情防控的階段性成果。需要把在防控實踐中總結到的經(jīng)驗和機制，以改革發(fā)展的形式確定下來?！?貴州疾控一線工作者林質(zhì)（化名）告訴健康時報記者，近年來，我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急治理能力逐步加強，尤其在總結2003年抗擊“非典”疫情工作經(jīng)驗的基礎上，國家公共衛(wèi)生管理法律法規(guī)不斷健全，疾病預防控制體系基本建成，衛(wèi)生應急管理體系和預案體系逐步建立。
在林質(zhì)看來，此次三定方案的出臺，帶來了幾點利好的變化：一是明確了疾控機構核心能力。傳染病防控和應急處置能力是核心。二是明確疾控的權威。
方案明確提出疾控局負責指導傳染病防控、衛(wèi)生監(jiān)督、免疫規(guī)劃等工作，職責聚焦，權威性強。三是明確了疾控今后工作內(nèi)容。國家疾病預防控制局需根據(jù)主要職責，編制權責清單，逐項明確權責名稱、權責類 型、設定依據(jù)、履責方式、追責情形等。在此基礎上，制定辦事指南、運行流程圖等，優(yōu)化行政程序，規(guī)范權力運行。
道阻且長：出臺細則，建立機制
而在未來，地方如何落實政策，可能需要突破更多的難題。多位專家告訴人民日報健康客戶端：前行的道路依然道阻且長。 中華預防醫(yī)學會兼職副會長、中國疾控中心原副主任梁曉峰等曾在《中國公共衛(wèi)生管理》發(fā)表《中國疾病預防控制體系改革的思考》，指出，中國疾病預防控制體系改革滯后，疾病預防控制系統(tǒng)建設停滯不前。
其中很大的表現(xiàn)是，疾病預防控制人員普遍感到被邊緣化、中央財政對公共衛(wèi)生經(jīng)費投入的減少。2019年國家公共衛(wèi)生專項任務經(jīng)費比2014年減少14.9%，而同期公立醫(yī)院的財政撥款卻增長38.8%。2009-2017年中國疾病預防控制機構人員呈逐年減少趨勢，每萬人口疾病預防控制人員從1.7人下降至1.4人。2011-2015年全國省級疾病預防控制中心人員凈減少384人。
而此次“三定方案”便給疾控人釋放了積極的信號。一位深圳市疾控中心的專家李杰（化名）告訴人民日報健康客戶端，同樣在衛(wèi)生系統(tǒng)，做公衛(wèi)、疾控與做臨床的待遇相差較大，而公衛(wèi)的工作量非常大，在很多人看來，是個“苦差事”，人才流失比較高?，F(xiàn)在就在改善這些情況，疾控人待遇、編制將會極大改變。
李杰告訴記者，公衛(wèi)要的做的事很多，但人力和資金都嚴重不足，國家“三定方案”出臺后，從國家局的層面增加了很多編制，今后工作，也會有更多專項資金支持公衛(wèi)工作。同樣，國家三定方案出臺，也加速各省疾控局的成立與履行職能。
2022年1月26日，中國工程院院士沈洪兵在《中華流行病學雜志》上刊發(fā)了《新型冠狀病毒肺炎疫情后我國疾控機構改革發(fā)展需要思考的幾個問題》一文指出，完善補償和激勵機制與健全人才隊伍發(fā)展機制，將是新時期疾病預防控制機構體制機制的改革重點。
沈洪兵提出，在實行財政全額保障政策的同時，建立保障與激勵相結合、符合疾控機構特點的運行新機制。落實“兩個允許”要求，給予疾控機構內(nèi)部分配自主權，激發(fā)機構運行活力。適時調(diào)整衛(wèi)生防疫津貼和傳染病疫情防治人員臨時性工作補助，調(diào)動廣大疾控人員和相關公共衛(wèi)生人員的積極性。
加大各級疾控機構用編、用人自主權，改革職稱評審標準，合理增加疾控機構中高級崗位比例。 吳明認為，一是疾病防控不是衛(wèi)生部門的“專利”，僅靠衛(wèi)生部門解決不了疾病防控的所有問題，需要政府的作用。
因此，改革不僅僅只是疾控局行政級別提高、增加編制，還需要有制度安排和機制讓政府長期重視衛(wèi)生工作，將其作為政府治理體系和治理能力建設的重要內(nèi)容。 二是疾控機構長期面臨的問題是激勵不足。
疾控中心是公益一類單位，雖然財政全額撥款，但只能滿足基本需要，疾控中心人員收入不高，但工作量卻在逐年增加，加之存在“大鍋飯”的分配傾向，干多干少一個樣，導致工作積極性不高，對于人才的吸引力不強，甚至出現(xiàn)人員流失趨勢。
建議對疾控中心實行“公益一類保障、公益二類管理”，允許疾控中心突破現(xiàn)行事業(yè)單位工資調(diào)控水平，在有效履行規(guī)定職責、保質(zhì)保量完成工作的基礎上，允許提供社會化服務，獲得的收入可以用于分配。 此前，業(yè)界曾經(jīng)熱議疾控中心是否歸屬于疾控局的問題。
對此，吳明談到，疾病預防控制局是行政單位，疾控中心是業(yè)務部門，疾控局是其主管部門。如果整合到行政部門，可能會削弱疾控中心作為專業(yè)支持部門的獨立性，也會影響到疾控中心與其它專業(yè)部門的協(xié)調(diào)配合和日常疾病防控效果。
“地方落實政策可能需要突破難題一是醫(yī)防如何融合。二是明確疾控局、疾控中心等單位職責權利問題”。林質(zhì)向人民日報健康客戶端建議，一是建立疾控與衛(wèi)生監(jiān)督人員共同對預防接種工作監(jiān)督工作機制。目前我省衛(wèi)生監(jiān)督對預防接種工作監(jiān)督工作僅停留在審核資質(zhì)、人員條件等階段，建立由疾控業(yè)務人員參與到預防接種監(jiān)督工作中，共同完成工作。二是建議增加疾控人員編制，按照1.75/萬人口對各級疾控進行人員配置。
深圳衛(wèi)生健康委員會二級調(diào)研員張亞飛認為，國家疾控局作為政府職能部門，在公共衛(wèi)生及應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時如何選人用人、經(jīng)費保障及高效運作、發(fā)揮職能等，這是關鍵。將被判斷為“突發(fā)性事件”的緊急狀況直接上報，節(jié)省因?qū)訉訁R報而產(chǎn)生的時間成本；行政部門進行監(jiān)督，盡可能避免誤判發(fā)生。
在國家疾控局三定方案出臺當日，2月16日，國家衛(wèi)生健康委副主任、國家疾控局局長王賀勝靠前指揮，率隊赴深圳，17日召開專家工作組會議，協(xié)調(diào)衛(wèi)生健康系統(tǒng)各方資源支持香港抗擊疫情。
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